تأسیس اوپک و دبیرکلی فؤاد روحانی

پس از قرارداد کنسرسیوم ۱۳۳۳، تقسیم سود به تساوی میان دولت میزبان و شرکت عامل در میان کشورهای نفت‌خیز خاورمیانه رواج داشت. دولت ایران درآمد نفت را بر پایهٔ بهای اعلام‌شده و مالیات و بهرهٔ مالکانه حساب می‌کرد. هر کاهش در بهای اعلام‌شده، سهم دولت را نیز کاهش می‌داد. قانون نفت ۱۳۳۶ و قرارداد با آجیپ، چنان‌که در مدخل جداگانه آمده، این هنجار را در بیرون از ناحیهٔ کنسرسیوم شکست و سهم ایران را در آن نمونه به هفتاد و پنج درصد رساند. اما بخش عمدهٔ صادرات همچنان در ناحیهٔ کنسرسیوم و در قالب پنجاه‌پنجاه می‌ماند. از این رو، تصمیم شرکت‌های بزرگ دربارهٔ بهای اعلام‌شده، مستقیماً به خزانهٔ ایران و دیگر صادرکنندگان بند می‌شد. مایر در همان یادداشت توضیح می‌دهد که پیشنهاد نفت ارزان شوروی به هند، سه شرکت غربی فعال در آنجا را واداشت که بها را حدود دوازده و یک‌چهارم درصد زیر بهای خلیج فارس پایین بیاورند. درهم‌تنیدگی مالکیت شرکت‌ها و فشار دیگر کشورهای مصرف‌کننده، کاهش بها در خاورمیانه را اجتناب‌ناپذیر کرد. وانگهی، رقابت شدید بازار، مقدار درخور توجهی نفت خام را با تخفیف به فروش می‌رساند. بدین سان، حتی پیش از اوت ۱۹۶۰، نظام بهای اعلام‌شده زیر فشار عرضه و رقابت بود.

در ۱۸ مرداد ۱۳۳۹ خورشیدی (۲۵۱۹ شاهنشاهی، برابر با ۹ اوت ۱۹۶۰ میلادی) شرکت نفت استاندارد نیوجرسی، که بعدها به «اِسو» و سپس «اِکسون» شهرت یافت، کاهش ده تا چهارده سنتی بهای اعلام‌شدهٔ نفت خام خاورمیانه را اعلام کرد. دیگر شرکت‌های بزرگ نیز، برخی با اکراه، از آن پیروی کردند. این کاهش، به روایت تاریخ‌های بعدی صنعت نفت، بدون مشورت پیشین با دولت‌های میزبان صورت گرفت. در نظام پنجاه‌پنجاه، معنای عملی‌اش کم شدن درآمد دولت‌ها بود. مایر همین کاهش اوت را «ماشه»ی تأسیس «اوپک» می‌خواند. عبدالله الطریقی، رئیس امور نفت و معادن عربستان سعودی، و خوان پابلو پرز آلفونسو، وزیر معادن و هیدروکربن ونزوئلا، پیش از آن از نظامی برای سهمیه‌بندی تولید از راه سازمانی که سهم هر عضو را در بازار جهان تعیین کند و بها را مطلوب نگاه دارد هواداری می‌کردند. پس از کاهش بها، کشورهای خاورمیانه و ونزوئلا نشست اضطراری بغداد را برای پدید آوردن سازمانی که سهمیه‌بندی را بررسی کند فراخواندند.

میلانی تأسیس سازمان را در ادامهٔ «ضربه»ی معامله با ماتئی می‌بیند. ایالات متحده و بریتانیا کوشیده بودند شاهنشاه را از آن معاملهٔ هفتاد و پنج درصدی منصرف کنند و ناکام مانده بودند. شاهنشاه بعدها مرگ ماتئی را حادثه ندانستند. میلانی می‌پرسد که آیا همین سابقه، تردید نخستین ایشان را در تعهد جدی به سازمانی جمعی از صادرکنندگان توضیح نمی‌دهد. در همان حال، کاهش یک‌جانبهٔ بها نشان می‌داد که حتی پس از قانون نفت و قرارداد ایتالیا، شرکت‌های بزرگ هنوز تعیین بهای اعلام‌شده را در دست خود می‌دانند. پیوستن به جبهه‌ای از دولت‌های صادرکننده، راه دیگری برای بالا بردن قدرت چانه‌زنی بود، بی‌آن‌که ایران تنها بایستد. عراق میزبان نشست بود؛ همان عراقی که دو سال پیش پادشاهی‌اش سقوط کرده بود و با ایران بر سر اروند و تبعیدها تنش داشت. مایر می‌نویسد عضویت در سازمان به کشورهایی محدود شد که صادرکنندهٔ خالص و عمدهٔ نفت باشند، مگر آن‌که اعضای مؤسس به اتفاق آرا کشوری را بپذیرند. این قید، جمهوری متحد عربی و بحرین را بیرون می‌گذاشت و «از همین رو مشارکت عراق و ایران را ممکن می‌ساخت.» یعنی طراحی حقوقی عضویت، خود راه‌حلی برای حضور همزمان تهران و بغداد بود.

از ۱۰ تا ۱۴ سپتامبر ۱۹۶۰ نمایندگان پنج کشور در بغداد نشستند. سازمان کشورهای صادرکنندهٔ نفت را سازمانی دائمی خواندند. قطر ناظر شد. به نوشتهٔ دفتر سازمان در روایت‌های بعدی خود، گردهمایی در تالار «الشعب» بغداد بود و پنج «پدر مؤسس» را فؤاد روحانی از ایران، طلعت الشیبانی از عراق، احمد سید عمر از کویت، عبدالله الطریقی از عربستان سعودی، و خوان پابلو پرز آلفونسو از ونزوئلا دانسته‌اند. آنچه در سند همزمان مایر قطعی است، پنج عضو مؤسس، مقام ناظر قطر، اعلام هدف، و چهار توافق بالا است. روحانی حقوق‌دان و از مشاوران برجستهٔ شرکت ملی نفت ایران بود؛ میلانی او را از محترم‌ترین اقتصاددانان و حقوق‌دانان نفت ایران می‌خواند، آشنا به حساب پیچیدهٔ قیمت‌گذاری و جهان قراردادها. انتخاب او به دبیرکلی، هم وزن کارشناسی ایران را نشان می‌داد و هم میانجی‌ای می‌خواست که میان دولت‌هایی با منافع نه یکسان، سازمان را به راه اندازد. دبیرخانهٔ دائمی در حال شکل‌گیری بود و مکان آن هنگام نگارش یادداشت مایر هنوز تعیین نشده بود. بعدها مقر در ژنو استقرار یافت و در ۱ سپتامبر ۱۹۶۵ میلادی (۱۰ شهریور ۱۳۴۴ خورشیدی، ۲۵۲۴ شاهنشاهی) به وین انتقال یافت. کمیته‌ای فرعی می‌بایست در نوامبر در بغداد دستورکار نشست دوم را، که برای ژانویهٔ ۱۹۶۱ در کاراکاس مقرر شده بود، تنظیم کند. روحانی در ۲۱ ژانویهٔ ۱۹۶۱، همزمان با همان افق نشست دوم، کار دبیرکلی را آغاز کرد.

چهار بند اعلام‌شده، دستورکار سازمان را از روز نخست روشن کرد: اعتراض به تغییر یک‌جانبهٔ بها، درخواست بازگشت به سطح پیش از اوت، بررسی پایداری بها از جمله با تنظیم تولید، و همبستگی در برابر تحریم شرکتی. مایر می‌افزاید که از زمان تأسیس، کشورهای عضو به شرکت‌ها اطلاع داده‌اند که بهای اعلام‌شدهٔ تازه را مبنای محاسبهٔ بهرهٔ مالکانه یا مالیات بر درآمد نمی‌شناسند. این نخستین میوهٔ عملی اجماع بود: مبارزه نه فقط با اصل کاهش، که با اعتبار حسابداری آن برای سهم دولت. او همچنین هشدار داد که اگرچه از قطعنامه‌ها برمی‌آید که اعضا در آن مرحله برای تغییر فرمول پنجاه‌پنجاه نمی‌کوشند، اگر بر جبران بر پایهٔ بهای پیش از اوت پای بفشارند، همان فرمول سخت تحت فشار خواهد آمد. یعنی حتی بدون اعلام رسمی تغییر سهم، ایستادگی بر بهای قدیم می‌توانست معادل افزایش دریافتی دولت باشد.

مایر نوشت که داوری دربارهٔ کارآمدی و رشد سازمان هنوز زود است. سهمیه‌بندی جمعی را، که انگیزهٔ اصلی برخی مؤسسان بود، تقریباً ناممکن دانست: لیبی و الجزایر، که در حال تبدیل شدن به تولیدکنندگان عمده بودند، در سازمان نبودند و احتمالاً به‌زودی عضو نمی‌شدند؛ و تقسیم بازار جهان، بدون حضور همهٔ تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان در یک سازمان، با معیارهایی روبه‌رو بود که هر یک به سود یکی و به زیان دیگری تمام می‌شد (ذخیره، بازار تاریخی، تولید فعلی، جمعیت). نشانه‌ای نبود که تولیدکنندگان خاورمیانه در آن هنگام از افزایش تولید، اگر به معنای از دست دادن درآمد باشد، چشم بپوشند. عراق، خود از مؤسسان، حتی در همان هنگام از شرکت نفت عراق می‌خواست مناطق وسیعی را رها کند تا امتیازهای تازه بدهد و تولید را بالا ببرد. مایر عضویت آمریکا را، با وجود تولید عمده، ناممکن دانست چون آمریکا واردکنندهٔ خالص است. عضویت برای شوروی و لیبی و اندونزی و کانادا و شاید آرژانتین و کلمبیا، از حیث صادرکنندهٔ خالص بودن، از حیث ضابطه باز بود. پرز آلفونسو در کنگرهٔ نفتی اتحاد عرب در بیروت (۱۷ تا ۲۲ اکتبر ۱۹۶۰) گفته بود که اعضا باید امکان مشارکت روسیه را بررسی کنند و اگر لازم باشد خود به مسکو می‌رود، هرچند کشورش با شوروی رابطهٔ سیاسی نداشت. ناظران روس، به نوشتهٔ مایر، این اشارت را جدی نگرفتند و با نگرشی تحقیرآمیز گفتند شوروی مصمم است سهم تاریخی خود را در بازار نفت اروپای غربی بازپس گیرد؛ این سخن تا حدی اعراب حاضر در کنگره را ترساند و خشمگین کرد. مایر مشارکت روسیه را در آن هنگام نامحتمل دانست. سیاست اعلام‌شدهٔ آمریکا تشویق جریان آزاد نفت به دست بنگاه خصوصی در تجارت جهان بود. سهمیه‌بندی داخلی آمریکا، که از ۱۹۳۱ در تگزاس شرقی آغاز شده و در هفت ایالت تولیدکننده ادامه داشت، به نظر مایر با سهمیه‌بندی کشورهای خاورمیانه از یک جنس نبود؛ اولی را عمدتاً اقدام حفاظتی و صیانتی خواند. اما چون آمریکا خود سهمیه‌بندی داخلی و توافق‌های کالایی بین‌المللی (قهوه، گندم) با کنترل تولید داشت، اتخاذ موضع علنی علیه سهمیه‌بندی صادرکنندگان برایش دشوار بود. تا پیش از روشن شدن ماهیت سازمان، مایر سه راه پیش روی واشینگتن گذاشت: پشتیبانی، که چه بسا مستلزم تجدیدنظر در قوانین ضدتراست برای مشورت جمعی شرکت‌های آمریکایی با دولت‌های تولیدکننده باشد و با سیاست نمایندگی برابر مصرف‌کننده و تولیدکننده در ترتیبات کالایی در تعارض افتد؛ مخالفت، که دولت‌های عضو را می‌رنجاند و دخالت به سود انحصارهای نفتی تعبیر می‌شود و چه بسا سازمان را تقویت کند و به شوروی بهانه دهد؛ و بی‌طرفی، که سیاست موجود «ماندن در پس‌زمینه» در روابط شرکت‌ها و کشورهای صادرکننده را ادامه می‌دهد و بیشترین انعطاف را باقی می‌گذارد. مایر، در عمل، این راه سوم را با سیاست جاری سازگارتر دید. تا آن هنگام، به نوشتهٔ او، اعضا فقط در یک چیز متفق بودند: نارضایی از هر کاهش بعدی بها بدون تصویب پیشین کشورهای عضو.

پنج کشور حاضر — عراق، ایران، کویت، عربستان سعودی و ونزوئلا — عضو مؤسس شدند و قطر مقام ناظر یافت.

متن اصلیFive of the nations represented—Iraq, Iran, Kuwait, Saudi Arabia and Venezuela—became charter members and Qatar has been given observer status.

اعضا دیگر نمی‌توانند در برابر رفتار شرکت‌های نفت در تغییر بها بی‌تفاوت بمانند.

متن اصلیthe members could no longer remain indifferent to the attitude of oil companies in modifying prices

اعضا خواهند خواست که شرکت‌های نفت بها را پایدار نگاه دارند و بهای کنونی را به سطح رایج پیش از کاهش اوت ۱۹۶۰ بازگردانند.

متن اصلیthe members would demand that oil companies keep prices stable and that they restore present prices to those prevailing prior to the August, 1960, reduction

اگر اجرای هر تصمیم اجماعی کشورهای عضو به تحریم یک شرکت نفت علیه یک عضو بینجامد، هیچ عضو دیگری از این وضع، با پذیرش پیشنهاد شرکت — خواه به صورت صادرات بیشتر و خواه بهبود بها — سود نخواهد جست.

متن اصلیin the event the application of any unanimous decision by member countries should result in sanctions by an oil company against one member country, no other member would take advantage of the situation by accepting any offer from an oil company whether in the form of increased exports or an improvement in prices.

تأسیس اوپک را کاهش بهای اعلام‌شدهٔ نفت خام خاورمیانه به دست شرکت‌های بزرگ نفت در اوت ۱۹۶۰ ماشه زد.

متن اصلیThe creation of OPEC was triggered by the major oil companies reducing Middle East posted prices for crude oil in August, 1960.

از زمان تأسیس اوپک، کشورهای عضو به شرکت‌های نفت اطلاع داده‌اند که بهای اعلام‌شدهٔ تازهٔ نفت خام را مبنای محاسبهٔ بهرهٔ مالکانه یا مالیات بر درآمد نمی‌شناسند.

متن اصلیSince the creation of OPEC, member countries have informed the oil companies that they do not recognize the new posted prices for crude as the basis for royalty or income tax purposes.

تاکنون کشورهای اوپک تنها در یک چیز متفق به نظر می‌رسند: نارضایی از این‌که شرکت‌های نفت هر کاهش بعدی در بهای نفت خام را بدون تصویب پیشین کشورهای عضو انجام دهند.

متن اصلیSo far, OPEC countries seem to be unanimous in only one respect—their unwillingness to allow the oil companies to make any further reductions in the price of crude oil without prior approval of the member countries.

بی‌طرف ماندن. با جانبداری نکردن در قبال اوپک، ایالات متحده سیاست موجود خود را مبنی بر ماندن در پس‌زمینه در امور مربوط به روابط شرکت‌های نفت و کشورهای صادرکننده ادامه می‌دهد… این سیاست بیشترین انعطاف را به ما می‌دهد.

متن اصلیRemain neutral. By not taking sides with regard to the OPEC, the US would be carrying out its existing policy of remaining in the background in matters affecting relations between oil companies and oil exporting nations… This policy gives us the greatest flexibility.

پیوستن به سازمان تازه برای شاهنشاه هم مایهٔ آسودگی بود و هم چالش.

متن اصلیjoining the new organization was for the Shah both a relief and a challenge.

شاید همین، تردید نخستین شاهنشاه را در تعهد جدی به اوپک توضیح دهد.

متن اصلیMaybe that explains the Shah’s initial reluctance to make a serious commitment to OPEC.

روحانی یکی از محترم‌ترین اقتصاددانان و حقوق‌دانان نفت ایران بود، آشنا به حساب پیچیدهٔ قیمت‌گذاری نفت و به جهان پوشیدهٔ قراردادها و توافق‌های نفتی. روحانی به عنوان نخستین دبیرکل اوپک برگزیده شد.

متن اصلیRouhani was one of Iran’s most respected oil economists and jurists, known for his intimate knowledge of the complicated calculus of oil pricing and of the arcane world of oil contracts and agreements. Rouhani was selected as the first secretary-general of OPEC.

از لحظه‌ای که ایران مالک ثروت زیرزمینی خود شد، کارزار منظم تخریب دربارهٔ دولت من و شخص من آغاز گردید. … در همین هنگام بود که من مستبد و ستمگر و ظالم شدم.

متن اصلیFrom the moment that Iran became the master of its own underground wealth, a systematic campaign of denigration was begun concerning my government and my person. … It was at this time that I became a despot, an oppressor, a tyrant.

برخلاف تصویر باز تندرو قیمت‌ها که غرب از من در اوپک ساخت، در درون سازمان به میانه‌روی و رشدی منظم و خردمندانه توصیه می‌کردم.

متن اصلیFar from being the OPEC price hawk depicted in the West, within the cartel I counseled moderation towards an ordered and rational growth.

عضویت در اوپک به کشورهایی محدود است که صادرکنندهٔ خالص و عمدهٔ نفت باشند، مگر آن‌که کشور را پنج عضو مؤسس به اتفاق آرا بپذیرند. با این محدودیت، جمهوری متحد عربی و بحرین بیرون می‌مانند و از همین رو مشارکت همزمان عراق و ایران ممکن می‌شود.

متن اصلیMembership in the OPEC is restricted to countries with net substantial exports of oil unless the country is accepted unanimously by the five charter members. By restricting membership in this way, it keeps out the UAR and Bahrain and, thus, makes it possible for both Iraq and Iran to participate.

چندی نگذشت که خود شاهنشاه در واداشتن اوپک به مطالبهٔ بهای بالاتر برای نفت نقشی پیشرو یافت.

متن اصلیBefore long, the Shah himself took a leading role in pushing OPEC to demand higher prices for oil.

از زبان میلانی، موضع نخستین دربار آمیخته‌ای از تردید و فرصت‌جویی بود. تجربهٔ ماتئی نشان داده بود که حرکت مستقل نفتی هزینهٔ سیاسی دارد؛ کاهش یک‌جانبهٔ بها نشان می‌داد که نپیوستن به جبههٔ صادرکنندگان نیز هزینه دارد. گماردن روحانی، انتخابی کارشناسی و در عین حال سیاسی بود: ایران در رأس دبیرخانه می‌ایستاد، بی‌آن‌که در روز تأسیس خود را پرچمدار سهمیه‌بندی پرز آلفونسو نشان دهد. بعدها شاهنشاه نقش پیشرو در افزایش بها را پذیرفتند و در «پاسخ به تاریخ» هم از «مالکیت ثروت زیرزمینی» با افتخار نوشتند و هم کارزار تخریب غرب را به همان لحظه پیوند زدند، و هم تصویر «باز تندرو» را رد کردند. این سه لایه را باید از هم جدا خواند: تصمیم ۱۳۳۹، رهبری بعدی بها، و داوری تبعید.

الطریقی و پرز آلفونسو، به گواه مایر، از پیش خواهان سازمانی با قدرت تعیین سهم بازار بودند. عراق میزبانی داد و در همان حال به دنبال افزایش تولید خود بود. کویت و عربستان، هر یک با قراردادها و شرکت‌های خود، به اجماع ضد کاهش یک‌جانبه پیوستند. همبستگی در برابر تحریم، بیش از سهمیه‌بندی دقیق، قدر متیقن جمع بود. اختلاف معیارهای تقسیم سهم ، ذخیره، تولید، جمعیت، بازار تاریخی ، از روز نخست در تحلیل آمریکایی آمده و نشان می‌دهد که سازمان، حتی در نظر ناظران همان پاییز، اتحادی کامل نبود.

شرکت‌ها بهای اعلام‌شده را ابزار مدیریت عرضه و رقابت، از جمله با نفت شوروی، می‌دانستند. دولت‌های صادرکننده همان ابزار را دست‌اندازی به درآمد حاکمیتی خواندند. واشینگتن، به تجویز مایر، تا روشن شدن ماهیت سازمان بی‌طرفی و انعطاف را بر مخالفت علنی یا پشتیبانی رسمی ترجیح داد. مخالفت را خطر تقویت سازمان و بهانهٔ شوروی می‌دید؛ پشتیبانی را مستلزم تغییر قوانین ضدتراست. این احتیاط با سیاست «پس‌زمینه ماندن» در جدال شرکت و دولت میزبان سازگار بود.

روحانی از ۲۱ ژانویهٔ ۱۹۶۱ تا ۳۰ آوریل ۱۹۶۴ دبیرکل بود و در همان حال ریاست هیئت حاکمه را نیز، به روایت‌های بعدی سازمان، بر عهده داشت. مقر در ژنو، سپس از ۱۳۴۴ در وین، به سازمان هویت اداری داد. در آن سال‌ها، به روایت تاریخ‌های بعدی صنعت نفت، «اوپک» بیش از آن‌که قیمت‌گذار قاطع بازار باشد، مجمع هماهنگی و گردآوری اطلاعات و فشار برای جلوگیری از کاهش‌های بعدی بود. مایر درست پیش‌بینی کرده بود که سهمیه‌بندی کامل دشوار خواهد بود. با این حال، رد بهای تازه به عنوان مبنای مالیات و بهره، و اجماع بر مشورت پیشین، قاعدهٔ بازی را یک درجه به سود دولت‌ها عوض کرد. جهش بهای نشست تهران در دی ۱۳۵۲، که شاهنشاه دعوتش را به خود نسبت می‌دهند، مدخل جداگانه دارد و نباید آن را با تأسیس ۱۳۳۹ یکی گرفت. آنچه در ۱۳۳۹ رخ داد، ساختن ظرفی حقوقی و سیاسی بود که آن تصمیم‌های بعدی در آن ممکن شد.

میلانی می‌نویسد شاهنشاه اگر باور داشته باشیم، نه فقط دشواری‌های اوایل دههٔ ۱۳۴۰ بلکه انقلاب ۱۳۵۷ را نتیجهٔ نقش خود در «اوپک» و شهرت «باز تندرو بها» می‌دانستند. در «پاسخ به تاریخ» کارزار تخریب را از ۱۹۵۸ تا اوج ۱۹۶۱ می‌کشند و انقلاب سفید را توقف موقت آن می‌خوانند. آنچه از اسناد همزمان برمی‌آید این است که در پاییز ۱۳۳۹ سازمان تازه تازه شکل گرفته بود و هنوز ابزار قاطع تعیین بها نبود. رهبری بعدی ایران در افزایش بها، محصول سال‌ها انباشت قدرت سازمان و تغییر بازار است.

تأسیس «اوپک» را باید در کنار قانون نفت ۱۳۳۶ و قرارداد کنسرسیوم خواند، نه به جای آن‌ها. کنسرسیوم نفت جنوب را به بازار بازگرداند و پنجاه‌پنجاه را نگاه داشت. قانون ۱۳۳۶ درِ بقیهٔ سرزمین را به روی قالبی با سهم بالاتر گشود. «اوپک» میدان سومی ساخت: هماهنگی میان دولت‌های صادرکننده در برابر شرکت‌هایی که بهای اعلام‌شده را یک‌جانبه عوض می‌کردند. ایران در هر سه میدان حاضر بود: شریک کنسرسیوم، طرف قراردادهای جدید، و عضو مؤسس و دبیرکل نخستین سازمان. این حضور سه‌گانه، وزن نفتی ایران را در آستانهٔ دههٔ ۱۳۴۰ تعریف می‌کند. مایر دو ماه پس از بغداد می‌نوشت و از دبیرکلی روحانی و انتقال مقر به وین هنوز خبر قطعی نداشت. میلانی از فاصلهٔ چند دهه مسیر تردید تا رهبری بها را روایت می‌کند. خاطرات شاهنشاه، تأسیس را در پرتو سال‌های بعد بازمی‌خوانند. مشروح مذاکرات چهارروزهٔ بغداد و متن کامل قطعنامه‌ها در این منابع به صورت پروندهٔ رسمی کنفرانس نیست و از اعلام نقل‌شده در یادداشت مایر آمده است. موضع دقیق هیئت ایرانی در مخالفت یا موافقت با سهمیه‌بندی در صورت‌جلسهٔ در دست نیست و از این رو به حدس برگزار نمی‌شود. آنچه قطعی است، عضویت مؤسس ایران، چهار توافق اعلام‌شده، رد بهای تازه به عنوان مبنای مالیات، و دبیرکلی روحانی است. از نگاه ساختار بازار، اهمیت نشست بغداد در این بود که دولت‌های صادرکننده برای نخستین بار سازمانی دائمی، با دبیرخانه و نشست‌های پیاپی و قاعدهٔ همبستگی، در برابر شرکت‌هایی گذاشتند که دهه‌ها بهای اعلام‌شده را میان خود تنظیم می‌کردند. این کار را نباید با در دست گرفتن فوری بازار یکی دانست. مایر در همان پاییز نوشت که سهمیه‌بندی کامل دشوار است و اجماع مثبت هنوز نازک است. اما همین نازکی نیز معنا داشت: حتی اتحادی سلبی ، نه به کاهش بدون مشورت ، قاعده را عوض می‌کرد. شرکت‌ها از آن پس می‌دانستند که کاهش بعدی، پاسخ جمعی خواهد داشت، نه فقط اعتراض پراکندهٔ یک پایتخت. از نگاه ایران، سه انتخاب همزمان در میان بود. می‌توانست به کنسرسیوم و پنجاه‌پنجاه بسنده کند و از جبههٔ عربی فاصله بگیرد. می‌توانست فقط بر قراردادهای مشارکت تازه‌تر، چون الگوی ایتالیا، تکیه کند. و می‌توانست به سازمانی بپیوندد که عرب و غیرعرب، از ونزوئلا تا عراق، در آن نشسته‌اند. انتخاب سوم، با گماردن روحانی به دبیرکلی، ایران را از حاشیه به مرکز اداری سازمان برد. تردید نخستین دربار، اگر روایت میلانی درست باشد، مانع این انتخاب نشد. حضور همزمان تهران و بغداد را قید عضویت صادرکنندهٔ خالص ممکن کرد؛ این ظرافت حقوقی را مایر در همان سال دید و ثبت کرد. از نگاه مصرف‌کنندگان و شرکت‌ها، تأسیس سازمان خبری نگران‌کننده اما هنوز مبهم بود. واشینگتن سه راه را سنجید و بی‌طرفی را برگزید، چون مخالفت را زیان‌بارتر از نفع می‌دید و پشتیبانی را با ضدتراست ناسازگار. این بی‌طرفی به معنای بی‌اعتنایی نبود؛ به معنای پرهیز از اعلام جنگ علنی با سازمانی بود که هنوز نمی‌دانست تا کجا پیش می‌رود. در عمل، همان سیاست «پس‌زمینه» به شرکت‌ها مجال داد که با دولت‌ها معامله کنند، و به دولت آمریکا مجال داد که بعداً، وقتی سازمان در ۱۳۵۲ قیمت‌گذار شد، جدای از تأسیس، وارد کارزار دیپلماتیک شود. چهار توافق بغداد را می‌توان به دو لایه تقسیم کرد. لایهٔ فوری: اعتراض به کاهش اوت و درخواست بازگشت بها و رد بهای تازه به عنوان مبنای مالیات. لایهٔ ساختاری: بررسی تنظیم تولید و همبستگی در برابر تحریم. لایهٔ فوری در همان ماه‌های نخست به اطلاع شرکت‌ها رسید. لایهٔ ساختاری سال‌ها طول کشید تا ابزار اجرایی بیابد. روحانی در این میان نقش میانجی کارشناسی را داشت. آشنایی او با قراردادها و با حساب قیمت، او را برای دولتی که هم عضو کنسرسیوم بود و هم طالب سهم بیشتر، مناسب می‌ساخت. دبیرکلی نخستین را نباید مقام تشریفاتی خواند؛ در سازمانی نو، که مقر و آیین‌نامه و دستورکار نشست دوم را تازه می‌ساخت، دبیرکل محور اداری بود. مدت مأموریت او تا بهار ۱۳۴۳، سال‌های شکل‌گیری است، نه سال‌های جهش بها. این تفکیک زمانی برای عدالت با منابع ضروری است. تنش ایران و عراق، که می‌توانست نشست را ناممکن کند، با محدود کردن عضویت و با تمرکز بر دشمن مشترک ، کاهش یک‌جانبهٔ بها ، مدیریت شد. این به معنای رفع اختلاف اروند یا سیاست‌های بغداد نبود. فقط به این معنا بود که در شهریور ۱۳۳۹، منافع نفتی جمعی بر آن اختلاف‌ها سایه انداخت. بعدها همین دو دولت بارها در درون سازمان رویاروی هم ایستادند؛ آن رویارویی‌ها موضوع مدخل‌های بعد است. کارزار سیاسی که شاهنشاه در «پاسخ به تاریخ» به «مالکیت ثروت زیرزمینی» پیوند می‌زنند، از ۱۹۵۸ آغاز می‌شود، یعنی پیش از بغداد. بنابراین حتی به روایت خود ایشان، تأسیس سازمان یگانه مبدأ آن کارزار نیست. اوج ۱۹۶۱ با آغاز دبیرکلی روحانی همزمان است، اما همزمانی علت نیست. در نسبت با مدخل‌های پیش، «اوپک» حلقهٔ نفتی پس از قانون ۱۳۳۶ و موافقت‌نامهٔ دفاعی ۱۳۳۷ است. یکی قالب حقوقی داخلی برای اکتشاف بیرون از کنسرسیوم ساخت؛ دیگری سقف تعهد دفاعی آمریکا را ثبت کرد؛ سومی میدان جمعی دولت‌های صادرکننده را گشود. هر سه در یک بازهٔ کوتاه پنج‌ساله پس از قرارداد نفت ۱۳۳۳ آمدند و هر سه نشان می‌دهند که ایران پس از بازگشت نفت به بازار، به حد کنسرسیوم بسنده نکرد. صفحات دولت امینی و اصلاحات دههٔ بعد، این توان نفتی را در سیاست داخلی نیز به آزمایش گذاشتند. از حیث روش، تکیه بر یادداشت مایر این مزیت را دارد که پیش از افسانه‌سازی‌های بعدی به نگارش درآمده است: هنوز نه جهش ۱۳۵۲ در کار است و نه تبعید. محدودیتش این است که صدای اتاق مذاکرهٔ بغداد را از بیرون، از واشینگتن، می‌شنود. میلانی و «پاسخ به تاریخ» آن صدا را با نیت و خاطره پر می‌کنند، اما از فاصله. روایت رسمی سازمان نام‌ها و مکان را نگاه داشته است. سه قید پایانی برای خواندن این رویداد بسنده است. قید نخست، جدایی ماشه و ظرف است. ماشه، کاهش اوت ۱۹۶۰ بود؛ ظرف، سازمانی دائمی با قاعدهٔ همبستگی و دبیرخانه. یکی بدون دیگری، یا به اعتراض گذرا می‌انجامید یا به نهادی بی‌موضوع. قید دوم، جدایی تأسیس و جهش بها است. در ۱۳۳۹ سازمان مطالبهٔ بازگشت بها و رد مبنای مالیاتی تازه را پیش گذاشت؛ تعیین بهای جهانی در دی ۱۳۵۲ رخ داد. قید سوم، جدایی نقش ایران در دبیرخانه و نقش بعدی دربار در رهبری افزایش بها است. روحانی از آغاز در مرکز اداری ایستاد؛ رهبری سیاسی بها را میلانی به سال‌های بعد نسبت می‌دهد. اگر این سه قید رعایت شود، تصویر روشن می‌ماند. پنج صادرکننده، پس از کاهشی که درآمدشان را با نظام پنجاه‌پنجاه کم کرد، در بغداد سازمانی ساختند؛ ایران عضو مؤسس شد و نخستین دبیرکل را داد؛ واشینگتن بی‌طرفی را بر مخالفت ترجیح داد؛ و بازار، تا سال‌ها، بیش از آن‌که در اختیار سازمان باشد، زیر فشار اجماع سلبی آن بود. هواداران دربار این را گام حاکمیت نفتی می‌دانند. ناظران شرکت‌ها آن را تهدید سهمیه‌بندی می‌خواندند و در عمل، در آن سال، سهمیه‌بندی کامل رخ نداد. هر دو نگاه از اسناد برمی‌آید. در پایان باید به خاطر داشت که «اوپک» از همان روز نخست اتحادی ناهمگن بود: ونزوئلا با سنت سهمیه‌بندی و وزارت نفت جاافتاده؛ عربستان و کویت با شرکت‌های امتیازدار و پیوندهای نزدیک با غرب؛ عراق جمهوری‌خواه و خواهان افزایش تولید؛ ایران با کنسرسیوم و قانون نفت تازه و خاطرهٔ ماتئی. همین ناهمگنی، هم محدودیت سازمان را ساخت و هم دوامش را: چون هیچ عضوی نمی‌توانست به تنهایی قاعده را بر دیگران تحمیل کند، ظرف باقی ماند تا در شرایط دیگر بازار به کار آید. روحانی، میانجی این ناهمگنی در سال‌های نخست بود. ایران، با حضور در هر سه میدان کنسرسیوم و قراردادهای تازه و سازمان صادرکنندگان، خود را در مرکز این تحول جای داد. از زاویهٔ حقوق حاکمیت بر منابع، اعلام بغداد را می‌توان ادامهٔ همان منطقی دانست که ملی شدن صنعت نفت در ۱۳۳۰ و سپس قانون نفت ۱۳۳۶ پیش گذاشته بود: نفت ثروت ملی است و تصمیم دربارهٔ بها و تولید نباید یکسره در اتاق هیئت‌مدیرهٔ شرکت‌های خارجی بماند. تفاوت در ابزار است. ملی شدن، انتقال مالکیت و اداره در یک کشور بود. قانون ۱۳۳۶، قالب قرارداد با شریک تازه در بیرون از ناحیهٔ کنسرسیوم بود. «اوپک»، ائتلاف چند دولت برای چانه‌زنی جمعی بود. ایران هر سه ابزار را، در یک دهه، به کار گرفت. این تداوم را هواداران سیاست نفتی دربار «بازپس‌گیری تدریجی اختیار» می‌خوانند. منتقدان، اگر فقط به ماندن پنجاه‌پنجاه در جنوب بنگرند، آن را ناقص می‌دانند. هر دو داوری به انتخاب سطح نگاه وابسته است. کاهش اوت را نیز باید در بافت عرضهٔ جهانی دید، نه فقط در نیت خصمانه. مایر به نفت ارزان شوروی در بازار هند و به فروش با تخفیف و به فشار مصرف‌کنندگان اشاره می‌کند. شرکت‌ها خود را با مازاد و رقابت روبه‌رو می‌دیدند. دولت‌های صادرکننده، بدون انکار این فشار بازار، شیوهٔ تصمیم ، یک‌جانبه و بی‌مشورت ، را نمی‌پذیرفتند. نزاع بر سر «چه کسی حق دارد بها را عوض کند» بود، بیش از نزاع بر سر این‌که آیا بازار کشش کاهش دارد یا نه. سازمان، در روز تأسیس، بیش از هر چیز همین حق را به چالش کشید. نشست دوم در کاراکاس و استقرار دبیرخانه، از تأسیس سازمانی روی کاغذ، نهادی با تقویم و نشانی ساخت. این جزئیات اداری کم‌اهمیت نیست. بدون مقر و دبیرکل و دستورکار، چهار توافق بغداد در خطر فراموشی پس از فروکش خشم می‌ماند. روحانی و همکارانش در ژنو همین خطر را از میان برداشتند. انتقال بعدی به وین، در میانه‌های دهه، نشان دوام است نه گسست. پرسش سهم شوروی در سازمان، که پرز آلفونسو در بیروت پیش کشید و مایر نامحتمل دانست، از همان پاییز در حاشیه ماند. صادرکنندگان خاورمیانه، با همهٔ خشم از شرکت‌های غربی، از پیوستن مسکو به مجمع خود استقبال گرمی نکردند، خاصه پس از سخن ناظران روس دربارهٔ بازپس‌گیری سهم اروپا. ایران، که چند ماه پیش از آن موافقت‌نامهٔ دفاعی با آمریکا امضا کرده و از لبهٔ پیمان عدم تعرض با شوروی بازگشته بود، طبعاً نمی‌توانست سازمان نفتی را به ابزار اردوگاه شرق بدل کند. این حد سیاسی نیز بخشی از هویت نخستین «اوپک» است: جبههٔ صادرکننده، نه جبههٔ شرقی. سرانجام، باید میان «کارتل» در زبان منتقدان و «سازمان بین‌الدولی» در زبان مؤسسان فرق گذاشت. میلانی در یک جا از کارتِل سخن می‌گوید. دفتر سازمان خود را سازمان دائمی بین‌الدولی می‌خواند که هدفش هماهنگی سیاست نفتی، درآمد پایدار برای تولیدکننده، عرضهٔ منظم برای مصرف‌کننده، و بازده منصفانه برای سرمایه است. داوری اقتصادی دربارهٔ این‌که سازمان در سال‌های بعد تا چه حد چون کارتِل عمل کرد، به داده‌های تولید و بها در هر دوره وابسته است و در مدخل جهش ۱۳۵۲ بهتر دنبال می‌شود تا در صفحهٔ تأسیس. بدین ترتیب، شهریور و بهمن ۱۳۳۹ را باید با هم خواند: تصمیم بغداد و آغاز به کار دبیرکل ایرانی. هیچ‌یک به تنهایی سازمان را نمی‌سازد. تصمیم، ارادهٔ جمعی پنج دولت را ثبت کرد؛ دبیرخانه، آن اراده را به نهاد بدل ساخت. ایران در هر دو لحظه حاضر بود. هواداران این حضور را نشانهٔ وزن کارشناسی و سیاسی ایران در نفت جهان می‌دانند. کسانی که فقط به ماندن اختیار بها در دست شرکت‌ها تا سال‌ها بعد می‌نگرند، دستاورد نخستین را اندک می‌شمارند. اسناد همزمان، چون یادداشت مایر، هر دو را تصدیق می‌کنند: اجماعی واقعی بر ضد کاهش بی‌مشورت، و ناتوانی در سهمیه‌بندی کامل. از این رو، آنچه در بغداد بر سر حق تعیین بها گذشت، بی‌ربط به سیاست داخلی سال بعد نیست، هرچند علت مستقیم سقوط یا بقای هیچ دولتی نبود. این پیوند را باید با احتیاط دید و دنبال کرد، نه با مبالغه. از این حیث، تأسیس «اوپک» را می‌توان نقطهٔ عطفی دانست که اهمیتش را زمان آشکار کرد. در لحظهٔ امضای اعلام بغداد، ناظرانی چون مایر هنوز در کار سنجش بودند و سه راه پیش روی واشینگتن می‌گذاشتند. ده و چند سال بعد، همان ظرف حقوقی به ابزاری برای انتقال گستردهٔ درآمد نفت بدل شد. اما مورخ حق ندارد آن آینده را به جای گذشته بنشاند. کار درست این است که شهریور ۱۳۳۹ را با اسناد همان سال بخواند، نقش ایران و روحانی را ثبت کند، حد اجماع و حد ناتوانی را بگوید، و مسیر بعدی را به صفحات خود واگذارد. جمع این سه، تصویر کامل‌تری از ورود ایران به سازمان کشورهای صادرکنندهٔ نفت به دست می‌دهد تا هر یک به تنهایی. با این ابزارها است که می‌توان هم از مبالغه در معجزهٔ چهار روز بغداد پرهیز کرد و هم از انکار اهمیتی که همان چهار روز، با ساختن ظرفی دائمی، در تاریخ نفت ایران و جهان یافت. حد درست، همین است: تأسیسی واقعی، با اجماعی مشخص و ناتوانی‌هایی مشخص، و با سهمی آشکار برای ایران در عضویت و در دبیرخانه. این حد را اسناد شهریور و آبان و بهمن ۱۳۳۹ تأیید می‌کنند و از آن فراتر نمی‌روند. هر روایت بعدی که از این حد بگذرد، باید با همان اسناد سنجیده شود، نه آن‌که جای آن‌ها را بگیرد. با رعایت همین شرط است که می‌توان هم حق روحانی و هیئت ایرانی را ادا کرد و هم از نسبت دادن معجزه یا فاجعهٔ سال‌های بعد به آن چهار روز پرهیز نمود. هرچه پس از این دربارهٔ قدرت سازمان گفته شود، باید از همین دروازهٔ مستند بگذرد تا از حقیقت این تأسیس و از حد اسناد همان سال و از حقیقت همان نشست چهارروزهٔ بغداد هرگز دور نیفتد.