موافقت‌نامهٔ دفاعی دوجانبهٔ ایران و ایالات متحده

در ۲۳ تیر ۱۳۳۷ خورشیدی (۲۵۱۷ شاهنشاهی، برابر با ۱۴ ژوئیهٔ ۱۹۵۸ میلادی) نظامیان در بغداد پادشاهی عراق را برانداختند. عراق یکی از پایه‌های پیمان بغداد بود و این ضربه، پیمان را بی‌ستون اصلی گذاشت. شاهنشاه بارها خواسته بودند که ایالات متحده و بریتانیا به عضویت کامل پیمان درآیند. میلانی می‌نویسد که این کوشش‌ها به جایی نرسید. واشینگتن، به روایت او، از جمله می‌گفت که چنین ترتیبی با ایران آن‌گاه باید با ترتیبی امنیتی با اسرائیل همراه شود، و دولت آیزنهاور در آن هنگام حاضر به چنین ترتیبی با اسرائیل نبود. در نشست وزیران پیمان در لندن، در ژوئیهٔ ۱۹۵۸، ایالات متحده به اعلامیه‌ای پیوست که هرتر متن آن را چنین خلاصه کرد: آمریکا، در راه صلح جهانی و بر پایهٔ مجوز موجود کنگره، برای امنیت و دفاع با کشورهای اعلامیه همکاری می‌کند و بی‌درنگ وارد توافق‌هایی می‌شود که این همکاری را عملی سازد. دلیل پیوستن به اعلامیه، به نوشتهٔ هرتر، جلوگیری از تضعیف شدید پیمان و در همان حال فراهم کردن بدیلی مناسب برای عضویت کامل بود؛ عضویتی که اعضا پس از رویداد عراق سخت بر آن پای فشرده بودند. ترکیه و ایران و پاکستان، با وجود توافق‌های پیشین کمک فنی و اقتصادی و برنامه‌های نظامی، خواستار موافقت‌نامه‌های دوجانبهٔ تازه و یکسان شدند. مذاکره ماه‌ها به طول انجامید.

شاهنشاه، به روایت میلانی، «دکترین آیزنهاور» را برای تضمین امنیت ایران در برابر حملهٔ شوروی کافی نمی‌دانستند. در نظر ایشان، یا ارتشی به اندازهٔ کافی نیرومند می‌بایست بتواند نیروهای شوروی را پشت «خط البرز» نگاه دارد تا نیروهای آمریکایی برسند، یا پیمان دفاعی متقابل روشن و قطعی با آمریکا، یا عضویت کامل آمریکا در پیمان بغداد، تنها تضمین بسنده بود. میلانی می‌نویسد شاهنشاه پس از ماجرای قرنی به سفارت آمریکا هشدار دادند که اگر در مواردی چون کمک بودجه‌ای «رضایت» نگیرند، موضع ایران در برابر شوروی را از نو خواهند سنجید. ایشان نه فقط کمک بودجه‌ای بیشتر، بلکه پیمانی دوجانبه می‌خواستند که آمریکا را متعهد کند «اگر تجاوز غیرمستقیم از هر منبعی، کمونیستی یا غیرکمونیستی، علیه ایران رخ دهد» به یاری ایران بیاید. جان فاستر دالس، وزیر خارجه، به روایت میلانی، به شاهنشاه اطلاع داد که دادن چنین تعهدهای گسترده‌ای «فراتر از تعهدهایی است که کنگرهٔ آمریکا مجاز کرده است». هرتر همین بن‌بست را از سوی واشینگتن ثبت کرد: کشورهای خاورمیانه می‌خواستند آمریکا در برابر تجاوز مستقیم یا غیرمستقیم «از هر سو» به یاری‌شان بیاید و کمک نظامی و اقتصادی «اضافی» بدهد؛ آمریکا هیچ‌یک را نپذیرفت و بر ماندن در محدودهٔ قانون امنیت متقابل و قطعنامهٔ خاورمیانه پای فشرد. کشورهای منطقه سرانجام این موضع را پذیرفتند. ایران، به نوشتهٔ هرتر، حتی خواستار بیانیه‌ای شده بود که آمریکا ایران را چنان دفاع کند «که گویی خاک آمریکاست». واشینگتن دادن چنین تضمین‌های رسمیِ مکمل را صلاح ندانست و گفت هنگام امضا بیانیه‌ای خواهد داد که امضا را اعلام کند، هدف را بنماید، و تکرار کند که هر تهدیدی به تمامیت ارضی یا استقلال سیاسی این کشورها را با نهایت جدیت می‌نگرد. واشینگتن چنین بیانیه‌هایی را پیشتر، از جمله در ۲۹ نوامبر ۱۹۵۶ میلادی (۸ آذر ۱۳۳۵ خورشیدی) در بحران سوئز، صادر کرده بود.

به نوشتهٔ میلانی، در مهر یا آبان ۱۳۳۷ (اکتبر ۱۹۵۸ میلادی) اتحاد شوروی از طرح پیمان امنیتی دوجانبهٔ ایران و آمریکا آگاهی یافت و یادداشت تهدیدآمیزی به ایران فرستاد. در آن یادداشت آمده بود که توافق تازه با تعهدهای پیشین ایران در برابر شوروی در تعارض است و به نیروهای نظامی آمریکا «فرصت‌های گسترده» می‌دهد تا ایران را بیش از پیش تابع کنند. از دید مسکو، پیمان تازه به آمریکا حق ایجاد پایگاه نظامی در خاک ایران می‌داد و با نامهٔ ۱۹۲۱ میان ایران و شوروی ناسازگار بود. یادداشتی حتی بی‌پرده‌تر در پی آمد که «قدرت و توانایی» شوروی را بسیار برتر از ایران می‌خواند و هشدار می‌داد که اگر شوروی از بابت روابط احساس ناآرامی کند، با همان برتری، «مزاحمتی» برابر برای ایران پدید خواهد آورد. پاسخ شاهنشاه، به روایت تاریخ رسمی شوروی که میلانی نقل می‌کند، همگان را غافلگیر کرد. پس از آن‌که «شماری از سپهبدان برجستهٔ ایران» در برابر پیمان دوجانبه با آمریکا ایستادند، شاهنشاه به دولت شوروی پیشنهاد پیمان دوستی و عدم تعرض دادند. در ۱۹ ژانویهٔ ۱۹۵۹ میلادی (۲۹ دی ۱۳۳۷ خورشیدی، ۲۵۱۷ شاهنشاهی) پیش‌نویس را به سفیر شوروی در تهران سپردند و خواستند هرچه زودتر پاسخ آید. مسکو، مشتاق معامله، هیئتی بلندپایه بی‌درنگ به تهران فرستاد. هیئت با شاهنشاه و نخست‌وزیر و وزیر خارجه دیدار کرد. میلانی می‌نویسد منوچهر اقبال، نخست‌وزیر، در هفتهٔ نخست ژانویه در لندن، در خانه‌ای خصوصی و دور از چشم رسانه‌ها، جلسهٔ نیمه‌شبی با دنیس رایت داشت و «با زبانی پیچیده از اوضاع جدی تهران» سخن گفت. فردای آن روز سپهبد حسن ارفع، در آن هنگام سفیر ایران در ترکیه، نیز «پریشان» و در همان خط با رایت سخن گفت. هر دو از اکراه شاهنشاه در امضای پیمان دوجانبه‌ای که آمریکا به جای عضویت کامل پیمان بغداد پیشنهاد کرده بود اظهار نگرانی کردند؛ هیچ‌یک از طرح دیگری سخن نگفت. در همان روزهایی که هیئت شوروی محرمانه در تهران بود، رایت ظاهراً برای مرخصی به ایران آمد و با «دوست قدیمی» حسین علاء، وزیر دربار، دیدار کرد. علاء با نگرانی اشارت کرد که شاهنشاه با روس‌ها «لاست می‌زند». رایت، که هشدار مبهم اقبال را در لندن شنیده بود و از «منبعی سری و بی‌خدشه» همان روز از ورود هیئت عالی‌رتبه خبر داشت، دیگر شگفت‌زده نبود. در ناهاری در همان روز، علاء به دیپلمات‌های بریتانیا همان خبر را گفت. وزارت خارجهٔ بریتانیا به رایت دستور داد «هر چه می‌تواند» برای بازداشتن شاهنشاه بکند و حتی استدلال‌هایی را که باید به کار برد مشخص کرد. علاء نیز از رایت خواست «بسیار صریح» با شاهنشاه سخن بگوید و گفت خودش نتوانسته تأثیر چندانی بگذارد. میلانی می‌پرسد که آیا علاء به دستور شاهنشاه درز می‌داد تا غرب را بترساند، یا از سیاستی که نادرست می‌دانست نزد قدرتی خارجی پرده برمی‌داشت. این پرسش را باز می‌گذارد.

در ۲۹ ژانویهٔ ۱۹۵۹ میلادی (۹ بهمن ۱۳۳۷ خورشیدی، ۲۵۱۷ شاهنشاهی) رایت ساعت ده بامداد به اتاق کار شاهنشاه راه یافت. شاهنشاه از پیمان بغداد و کمبود کمک گلایه آغاز کردند و به روایت خاطرات رایت، که میلانی نقل می‌کند، فرمودند: «با من بیشتر مانند زن نگه‌داشته رفتار می‌کنید تا زن و شوهر.» رایت پاسخ داد که «زنان نگه‌داشته اگر رفتارشان خوب باشد گاه پالتو پوست می‌گیرند.» سپس شاهنشاه خود فرمودند که مذاکره با روس‌ها را آغاز کرده‌اند. رایت «با التماس» خواست پیمان را امضا نکنند و با اشک بر چهره پیشگویی کرد که اگر امضا کنند «سرانجام تاج و تخت را از دست خواهند داد.»

چون شاهنشاه شدت ناخرسندی لندن را دریافتند، به روایت رایت، اظهار شگفتی کردند و «قربانی» جستند و سید ضیاء را مسئول این سیاست خواندند. رایت صریح می‌نویسد که آن روز و امروز بر آن بوده که «تقصیر یکسره با شاهنشاه بوده است.» در دیدار با سید ضیاء نیز حدس خود را تأیید کرد که تصمیم مذاکره از شاهنشاه بوده است. تنها شخص دیگری که این مذاکره را می‌پسندید و می‌توانست مشورت داده باشد، به نوشتهٔ میلانی، علی‌اصغر حکمت، وزیر خارجه، بود. چند روز بعد وزیر دفاع بریتانیا و سفیر آن دولت در تهران نیز با شاهنشاه ناهار خوردند و «پیامد کامل اقدام پیشنهادی» را به ایشان رساندند. یک روز پس از دیدار رایت، نامه‌ای تند از آیزنهاور به دربار رسید. رئیس‌جمهور با یادآوری تماس‌های مستقیم سال‌های گذشته، به گزارش‌هایی اشاره کرد که دولت ایران «در کار بستن پیمانی تازه با اتحاد شوروی است.» سپس با صراحت نوشت که اعتقاد راسخش این است که «هدف اصلی اتحاد شوروی در ایران همچنان تغییر نکرده» و آن هدف «با استقلال و تمامیت ایران و با امنیت و ثبات رژیم اعلیحضرت ناسازگار است.» افزود که هدف شوروی جدا کردن ایران از دوستان و متحدان است. جزئیات پیمان پیشنهادی را نمی‌دانست، اما هشدار داد که «صرف‌نظر از مواد واقعی هر پیمان تازه با اتحاد شوروی، اثر آن بر دوستان شما ناخوشایند خواهد بود.» اختلاف بر سر اندازهٔ برنامهٔ نظامی را پذیرفت، اما تأکید کرد که آمریکا هرگز از پشتیبانی استقلال و تمامیت ایران دست نخواهد کشید. بند پایانی، به نوشتهٔ میلانی، تهدیدی کم‌پرده داشت: «اطمینان دارم که آگاهانه گامی برنخواهید داشت که امنیت کشورتان را به خطر اندازد و چه بسا روابط ایران را با دوستان آزموده‌اش تضعیف کند.»

چند روز پس از دریافت نامه و دیدار با مقام‌های بریتانیا، شاهنشاه از پیمان عدم تعرض کنار کشیدند؛ پیمانی که به روایت منابع شوروی خود ایشان پیشنهاد کرده بودند. راه بن‌بست، به نوشتهٔ میلانی، این بود که ایران خواستار الغای موادی از توافق‌های ۱۹۲۱ و ۱۹۲۷ شد که شوروی غالباً آن‌ها را بهانهٔ تهدید ایران می‌کرد. در ۱۴ فوریهٔ ۱۹۵۹ (۲۵ بهمن ۱۳۳۷) شاهنشاه نامه‌ای به آیزنهاور فرستادند و دلایل آغاز مذاکره را شرح دادند و مهم‌تر این‌که نوشتند «مباحثات شکست خورده است.»

به محض شکست مذاکره، دستگاه تبلیغاتی شوروی کارزاری دراز علیه شاهنشاه و «سیاست‌های ارتجاعی» او آغاز کرد. دیپلمات‌های خارجی در تهران، به روایت میلانی، نتیجه گرفتند که «بعید است خروشچف هرگز شاهنشاه را ببخشد» و از آن پس «یکی از هدف‌های اصلی سیاست شوروی در این کشور فقط سرنگونی رژیم شاهنشاه تواند بود.» اگر رئیس ایستگاه «کا.گ.ب» در تهران را باور کنیم، خروشچف چنان خشمگین شد که فرمان قتل شاهنشاه را داد؛ و تنها دلیل ناکامی، به گفتهٔ همان رئیس ایستگاه، بی‌کفایتی کامل کسی بود که روس‌ها برای اجرا اجیر کرده بودند. قرار بود بمبی در خودرویی کوچک هنگام رفتن شاهنشاه به جلسه‌ای از مجلس منفجر شود؛ ماشه کار نکرد. هرتر در همان یادداشت ۲۳ فوریه نوشت که تبلیغات شوروی علیه ایران و شخص شاهنشاه به اوج تازه‌ای رسیده و به گفتهٔ منوچهر اقبال سفیر شوروی در تهران این خبر را می‌پراکند که اگر ایران موافقت‌نامهٔ دوجانبه با آمریکا را امضا کند، شوروی آذربایجان را اشغال خواهد کرد. خبرهای تأییدنشدهٔ مطبوعات در ۲۲ فوریه حتی از تهدید مستقیم سفیر به وزیر خارجه سخن می‌گفتند. هرتر افزود که اگر این گزارش راست باشد، از شایعات غیررسمی بسیار جدی‌تر است. با وجود این تهدیدهای گزارش‌شده، دولت ایران بر امضای هرچه زودتر موافقت‌نامه پای فشرد و به نوشتهٔ هرتر، سفیر ایران در آنکارا اختیار لازم را دریافت. ایرانیان در عین حال خواستار بیانیه‌ای ریاست‌جمهوری بودند که پشتیبانی آمریکا از ایران را با عباراتی قوی بازگوید. ایران پیشنهاد کرده بود امضا حتی در ۲۴ فوریه انجام شود. هرتر به آیزنهاور نوشت که نمی‌توان دانست تهدیدهای شوروی تا چه حد بلوف است و از این رو نمی‌توان مطمئن بود که مسکو در برابر ایران دست به کاری نزند که آمریکا را در دوراهی سختی بگذارد. از سوی دیگر، خودداری از امضا، با توجه به سابقه، این کار را نشانهٔ ضعف آمریکا یا کشورهای پیمان بغداد می‌دانستند و «پیروزی بزرگی برای سیاست شوروی در خاور نزدیک» بود و عناصر ضدکمونیسم در سراسر منطقه و اعتبار آمریکا را سخت تضعیف می‌کرد. بنابراین، با وجود خطرها، باید کار امضا را پیش برد. آیزنهاور روز بعد یادداشت و پیوست‌ها را تصویب کرد.

در ۵ مارس ۱۹۵۹ (۱۴ اسفند ۱۳۳۷) نمایندگان آمریکا و ایران و پاکستان، در آنکارا، موافقت‌نامه‌های یکسان همکاری برای پیشبرد امنیت و دفاع اعضای پیمان بغداد را امضا کردند. ویراستاران مجموعهٔ «روابط خارجی ایالات متحده» این واقعه را در یادداشت سندی ثبت کرده‌اند و متن را به «اسناد جاری سیاست خارجی آمریکا، ۱۹۵۹» ارجاع داده‌اند. هرتر پیشتر نوشته بود که متن نهایی در محدودهٔ قانون امنیت متقابل و قطعنامهٔ خاورمیانه مانده و «تعهد تازه‌ای» در بر ندارد. مادهٔ اول موافقت‌نامه‌های یکسان، به گواه متن منتشرشدهٔ توافق پاکستان که منابع رسمی آن را با توافق ایران یکسان خوانده‌اند، چنین است که دولت طرف متعهد به ایستادگی در برابر تجاوز است؛ و در صورت تجاوز علیه آن دولت، دولت ایالات متحده، مطابق قانون اساسی خود، «اقدام مناسب، از جمله به کارگیری نیروهای مسلح، را چنان‌که مورد توافق طرفین باشد و در قطعنامهٔ پیشبرد صلح و ثبات در خاورمیانه پیش‌بینی شده، برای یاری به آن دولت بنا به درخواستش» انجام خواهد داد. بدین سان، تعهد نظامی به دو قید بسته بود: موافقت طرفین، و چارچوب همان قطعنامه که یاری مسلحانه را ناظر به تجاوز مسلحانه از سوی کشوری تحت کنترل کمونیسم بین‌المللی می‌دانست. این همان حدی بود که واشینگتن از آغاز اعلام کرده بود و همان حدی بود که شاهنشاه آن را کمتر از پیمان متقابل قطعی می‌خواستند.

نکات اصلی مورد اختلاف در گذشته به خواست کشورهای خاورمیانه مربوط می‌شد که ایالات متحده متعهد شود در صورت تجاوز مستقیم یا غیرمستقیم از هر سو به یاری‌شان بیاید، و نیز متعهد شود کمک نظامی و اقتصادی «اضافی» فراهم کند. ما بر این موضع مانده‌ایم که نمی‌توانیم هیچ‌یک از این دو تعهد را بپذیریم.

متن اصلیThe principal points at issue in the past have related to a desire on the part of the Middle Eastern countries to obtain the commitment that the United States would come to their assistance in case of aggression, direct or indirect, from any quarter, and a commitment that the United States would provide “additional” military and economic assistance. We have maintained the position that we could not undertake either of these commitments.

ایران نیز بیانیه‌ای در این زمینه خواسته و ابراز امید کرده که بسیار قوی‌تر باشد، حتی تا آنجا که گفته شود ایالات متحده از ایران چنان دفاع خواهد کرد که گویی خاک آمریکاست.

متن اصلیIran also has urged a statement along these lines, and expressed the hope that it might be considerably stronger, even saying that the United States would defend Iran as if it were American territory.

این توافق‌ها در واقع هیچ تعهد تازه‌ای از جانب ما در بر ندارند.

متن اصلیthe agreements in fact do not contain any new commitments on our part.

خودداری ما از پیش بردن امضای این توافق‌ها، خاصه با توجه به سابقه، نشانهٔ ضعف ایالات متحده یا کشورهای پیمان بغداد شمرده خواهد شد و این پیروزی بزرگی برای سیاست شوروی در خاور نزدیک خواهد بود.

متن اصلیour failure to proceed with signature of these agreements would, particularly in view of the background, be taken as a sign of weakness on the part of the United States and/or the Baghdad Pact countries, and this would be a major victory for Soviet policy in the Near East.

دادن چنین تعهدهای گسترده‌ای «فراتر از تعهدهایی است که کنگرهٔ آمریکا مجاز کرده است».

متن اصلیmaking such broad commitments was “beyond the commitments authorized by the US Congress.”

با من بیشتر مانند زن نگه‌داشته رفتار می‌کنید تا زن و شوهر.

متن اصلیYou treat me more like a kept woman than a wife.

زنان نگه‌داشته اگر رفتارشان خوب باشد گاه پالتو پوست می‌گیرند.

متن اصلیthat kept women sometimes earned fur coats if they behaved themselves.

از شاهنشاه التماس کرد با روس‌ها امضا نکنند و با اشکی که بر چهره‌اش می‌غلتید «پیشگویی کرد که اگر چنین کند، سرانجام تاج و تخت را از دست خواهد داد».

متن اصلیbegged the Shah not to sign with the Russians, and with tears rolling down his cheeks, he “prophesied that if he did so, he would eventually lose his throne.”

اعتقاد راسخ من این است که هدف اصلی اتحاد شوروی در ایران همچنان تغییر نکرده و آن هدف با استقلال و تمامیت ایران و با امنیت و ثبات رژیم اعلیحضرت ناسازگار است.

متن اصلیit is my profound conviction that the principal objective of the Soviet Union in Iran remains unchanged and that that objective is inconsistent with Iran’s independence and integrity and with the security and stability of Your Majesty’s regime.

صرف‌نظر از مواد واقعی هر پیمان تازه با اتحاد شوروی، اثر آن بر دوستان شما ناخوشایند خواهد بود.

متن اصلیregardless of the actual terms of any new treaty with the Soviet Union, the impact on your friends would be unhappy.

اطمینان دارم که آگاهانه گامی برنخواهید داشت که امنیت کشورتان را به خطر اندازد و چه بسا روابط ایران را با دوستان آزموده‌اش تضعیف کند.

متن اصلیI am confident that you would not knowingly take a step that would imperil your country’s security and possibly weaken Iran’s relations with its proven friends.

پس از این ماجرا، [بریتانیا] دیگر هرگز به او اعتماد نکرد. هرگز.

متن اصلیafter this episode, [Britain] never trusted him again. Never.

در همان مصاحبه با آرنو دو بورگراو دربارهٔ موافقت‌نامهٔ دوجانبه‌ای که در ۵ مارس ۱۹۵۹ میان ایالات متحده و ایران امضا شد سخن گفتم. یادآور شدم که به موجب این توافق، ایالات متحده استقلال ایران را برای منافع ملی خود حیاتی می‌داند و از این رو یاری نظامی به ایران خواهد داد. آمریکا همچنین متعهد شده بود که اگر مورد حمله قرار گیریم به یاری ما بیاید، هرچند این تعهد اخیر در الفاظ مبهم دیپلماتیک پیچیده شده بود؛ یعنی فقط می‌گفت اقدام مناسب هنگامی صورت می‌گیرد که طرفین توافق کنند.

متن اصلیIn that interview with Arnaud de Borchgrave I discussed the bilateral agreement signed on March 5, 1959, by the U.S. and Iran. I noted that by this agreement the U.S. considered Iran’s independence vital to its own national interest and therefore would furnish military assistance to Iran. The U.S. also committed itself to come to Iran’s assistance if we were attacked, although this latter commitment was couched in vague diplomatic terms—that is, it merely stated appropriate action would be taken when mutually agreed upon.

آیا ایالات متحده همچنان به موافقت‌نامهٔ دوجانبهٔ ما پایبند بود که آنان را مکلف می‌کرد در صورت حملهٔ کشوری کمونیست به یاری ما بیایند؟ آیا می‌خواستند آن را باطل کنند؟

متن اصلیDid the U.S. still hold to our bilateral agreement that obligated them to come to our aid in case we were attacked by a communist country? Did they want it annulled?

در ۵ مارس در آنکارا، نمایندگان دولت‌های ایالات متحده، ایران و پاکستان موافقت‌نامه‌های دوجانبهٔ یکسانی برای همکاری در پیشبرد امنیت و دفاع اعضای پیمان بغداد امضا کردند.

متن اصلیOn March 5 at Ankara, representatives of the Governments of the United States, Iran, and Pakistan signed identical bilateral agreements for cooperation in promoting the security and defense of the members of the Baghdad Pact.

از زبان میلانی و از نامهٔ آیزنهاور و از «پاسخ به تاریخ»، خواست شاهنشاه روشن است: تضمینی قطعی‌تر از «دکترین آیزنهاور» و از اعلامیهٔ لندن، در برابر تجاوز شوروی و نیز، در درخواست اولیه، در برابر تجاوز غیرمستقیم از هر منبع. رد دالس این خواست را «فراتر از مجوز کنگره» خواند. مذاکره با مسکو، خواه بازی ترساندن غرب بوده باشد و خواه قصد واقعی امضا، ابزار فشار شد. پس از شکست آن مذاکره و امضای آنکارا، شاهنشاه توافق را چنین خلاصه فرمودند که آمریکا استقلال ایران را برای منافع خود حیاتی دانسته و یاری نظامی وعده داده، اما تعهد دفاع در صورت حمله را مبهم گذاشته است. دو دهه بعد، در بحران ۱۳۵۷، همان سند را معیار پرسش از پایبندی واشینگتن قرار دادند. این تداوم نشان می‌دهد که در نظر ایشان، موافقت‌نامه هم دستاورد بود و هم ناکافی.

خط واشینگتن، از دالس تا هرتر و آیزنهاور، یکسان ماند: کمک در چارچوب قوانین موجود، نه پیمان متقابل مطلق و نه تعهد در برابر «هر سو.» آلن دالس، رئیس «سیا»، به روایت میلانی، در شورای امنیت ملی اطمینان داد که شاهنشاه فقط در کار «باج‌گیری» از غرب است و دولت آیزنهاور بر «نگاه داشتن خط» در برابر این تاکتیک مصمم است. نامهٔ رئیس‌جمهور، هم دوستی شخصی را یادآور شد و هم اثر پیمان با شوروی را بر دوستان ایران «ناخوشایند» خواند. هرتر امضا را با وجود خطر واکنش شوروی ضروری دانست، چون خودداری نشانهٔ ضعف می‌شد. نتیجه، سندی بود که تهران آن را جایگزین عضویت کامل می‌خواست و واشینگتن آن را تنظیم حقوقی همان تعهدهای پیشین می‌دانست.

روایت رایت، که میلانی برجسته می‌کند، از بی‌اعتمادی پایدار لندن پس از این ماجرا حکایت دارد. دیدار اشک‌آلود، پیشگویی از دست رفتن تاج و تخت، و نسبت دادن تصمیم به سید ضیاء، در این روایت همه به همین نتیجه می‌رسند که شاهنشاه «یکسره» مسئول بوده‌اند. وزارت خارجه به رایت دستور داد شاهنشاه را بازدارد. بعدها مکمیلان در سفر لندن بر همبستگی انگلوآمریکایی و خطر کمونیسم شوروی تأکید کرد.

از دید مسکو، پیمان دوجانبه با آمریکا با نامهٔ ۱۹۲۱ در تعارض بود و به حضور نظامی آمریکا در ایران راه می‌گشود. پیشنهاد عدم تعرض، اگر روایت شوروی درست باشد، از تهران آمد و هیئت عالی‌رتبه شتابان به راه افتاد. شکست مذاکره، با درخواست الغای مواد همان توافق‌های قدیم، به کارزار تبلیغاتی و، در روایت‌های تأییدنشده، به تهدید آذربایجان و حتی طرح قتل انجامید. سفارت آمریکا شایعهٔ اشغال را بی‌پایه خواند.

عراق در ۴ فروردین ۱۳۳۸ خورشیدی (۲۵۱۸ شاهنشاهی، ۲۴ مارس ۱۹۵۹ میلادی) از پیمان بغداد بیرون رفت و در ۲۸ مرداد همان سال (۱۹ اوت ۱۹۵۹ میلادی) نام پیمان به سازمان پیمان مرکزی، معروف به «سنتو»، تغییر یافت. موافقت‌نامه‌های آنکارا، که هنوز با عنوان همکاری با اعضای پیمان بغداد امضا شده بودند، در عمل ستون دوجانبهٔ رابطهٔ دفاعی ایران و آمریکا در چارچوب همان آرایش باقی ماندند. تفصیل خودِ پیمان در مدخل جداگانه آمده است. آنچه اینجا اهمیت دارد این است که آمریکا به عضویت کامل درنیامد و تعهد دوجانبه، به قید قطعنامهٔ خاورمیانه و توافق طرفین، جانشین آن عضویت شد.

در ۲۳ آذر ۱۳۳۸ (۱۴ دسامبر ۱۹۵۹) آیزنهاور ساعت هشت و چهل دقیقه بامداد به تهران رسید و ساعت دو و نیم بعدازظهر راهی آتن شد. میلانی می‌نویسد بخشی از گفت‌وگو دربارهٔ تهدید شوروی بود، اما دغدغهٔ شاهنشاه بیشتر تهدید نظامی فزاینده از سوی عراق بود. ایشان پنج فرودگاه جنگندهٔ تازه می‌خواستند، همه برای دفاع در برابر تهدید احتمالی عراق. آیزنهاور، به نوشتهٔ خود که میلانی نقل می‌کند، «سخت تحت تأثیر میزان پختگی اندیشهٔ شاهنشاه» قرار گرفت. شاهنشاه در «پاسخ به تاریخ» از همین سفر یاد می‌کنند و می‌نویسند رسانه‌ها حضور نگهبانان افتخار در مسیر فرودگاه تا کاخ را، که رسم دیدار سران است، چنین جلوه دادند که گویی از بیم جان همهٔ سربازان را به خیابان آورده‌اند.

کارزار تبلیغاتی رادیو مسکو ماه‌ها ادامه یافت. واشینگتن کوشید از راه دبیرکل سازمان ملل، داگ هامرشولد، نیز برای توقف این تبلیغات میانجی شود. ایران حتی شکایت به سازمان ملل را در نظر داشت. آیزنهاور در نامه‌ای در اوت ۱۹۵۹ به شاهنشاه اطمینان داد که آمریکا «هر فرصتی» را برای فشار بر خروشچف به کار خواهد برد تا «کارزار خبیث» علیه ایشان بازایستد. میلانی تصمیم ۲۴ ژوئیهٔ ۱۹۵۹ (۲ مرداد ۱۳۳۸) به اعلام شناسایی عملی اسرائیل را نیز در شمار کوشش برای تحکیم پیوند با متحدان غربی در برابر همین هجوم می‌گذارد.

موافقت‌نامهٔ ۵ مارس در اسناد بعدی آمریکا، از جمله در مرور ملاحظات دفاعی دو دولت در دههٔ بعد، در کنار توافق کمک دفاعی متقابل ۱۳۲۹ و یادداشت تفاهم‌های بعدی، بارها به عنوان یکی از پایه‌های رابطهٔ دفاعی یاد شد. شاهنشاه در مصاحبه با دو بورگراو و سپس در «پاسخ به تاریخ» همان متن را حجت تعهد آمریکا خواندند، با این قید که عبارت «اقدام مناسب با توافق طرفین» را مبهم می‌دانستند. در پاییز ۱۳۵۷، پرسش ایشان از سفیر این بود که آیا واشینگتن هنوز به آن سند پایبند است. بدین سان، سندی که به گفتهٔ هرتر «تعهد تازه‌ای» نمی‌آورد، در حافظهٔ دربار به پیمان یاری در برابر حملهٔ کمونیستی بدل شد. این فاصله میان تفسیر حقوقی واشینگتن و تفسیر سیاسی تهران، از همان روز امضا در متن مادهٔ اول نهفته بود و تا پایان سلطنت باقی ماند. هر ستون حد خود را دارد. اسناد آمریکایی در فوریه و مارس ۱۳۳۷ از پایان کار تبلیغات و از سفر آذر هنوز خبر نداشتند. میلانی از فاصلهٔ چند دهه و با تکیه بر خاطرات رایت روایت می‌کند. خاطرات شاهنشاه، دو دهه بعد و در تبعید، سند را در پرتو بحران ۱۳۵۷ بازمی‌خوانند. نام امضاکنندهٔ ایرانی در آنکارا در اسناد خوانده‌شده نیامده و از این رو ذکر نمی‌شود. صورت کامل نامهٔ ۱۴ فوریهٔ شاهنشاه به آیزنهاور نیز در این منابع به تفصیل نقل نشده و فقط مضمون شکست مذاکره، چنان‌که هرتر و میلانی آورده‌اند، آمده است. آنچه قطعی است، توالی مذاکره با مسکو، نامهٔ آیزنهاور، امضای آنکارا در محدودهٔ «دکترین آیزنهاور»، و سفر کوتاه رئیس‌جمهور در آذر ۱۳۳۸ است. از نگاه راهبردی، موافقت‌نامهٔ آنکارا پاسخ به دو ترس همزمان بود. ترس نخست، خلأ پیمان بغداد پس از سقوط پادشاهی عراق بود؛ بی‌عضویت کامل آمریکا، اعضای باقی‌مانده می‌خواستند تعهد کتبی واشینگتن را در دست داشته باشند. ترس دوم، که پس از شکست مذاکره با مسکو اوج گرفت، انتقام تبلیغاتی و شاید نظامی شوروی بود. هرتر هر دو را در یک یادداشت جمع کرد و امضا را با وجود «خطرهای بالقوه» توصیه نمود. نتیجه سندی شد که از نظر حقوقی از اعلامیهٔ لندن فراتر نمی‌رفت، اما از نظر سیاسی، پس از آن بازی خطرناک، معنای اعلام همبستگی را یافت. قید «اقدام مناسب با توافق طرفین» و ارجاع به قطعنامهٔ خاورمیانه، همان نقطه‌ای است که تفسیر تهران و تفسیر واشینگتن از هم جدا می‌شود. در واشینگتن، این قید یعنی بدون مجوز کنگره و بدون احراز تجاوز از سوی قدرت کمونیستی، تعهد مسلحانه‌ای در کار نیست. در تهران، به روایت «پاسخ به تاریخ»، همین عبارت «تعهد یاری در صورت حمله» بود، هرچند مبهم. وقتی شاهنشاه دو دهه بعد می‌پرسیدند آیا آمریکا هنوز به سند پایبند است، در واقع می‌پرسیدند کدام تفسیر هنوز زنده است. مذاکره با شوروی را نیز باید از امضا جدا نگاه داشت، هرچند تقویم این دو را به هم فشرده است. مذاکره در دی و بهمن رخ داد و در ۲۵ بهمن به نوشتهٔ نامهٔ دربار شکست خورد؛ امضا در ۱۴ اسفند انجام شد. بدون آن شکست و بدون نامهٔ آیزنهاور، شاید امضا آرام‌تر و کم‌سروصداتر صورت می‌گرفت. با آن سابقه، امضا هم اعلام همبستگی با غرب بود و هم پاسخ به کارزار مسکو. رایت این فصل را نقطهٔ پایان اعتماد لندن خواند. دربار، در عمل، پس از آن بیش از پیش به سمت غرب ایستاد: سفر آیزنهاور، نامه‌های تابستان دربارهٔ تبلیغات، و به روایت میلانی حتی شناسایی عملی اسرائیل. این توالی را نباید علت یگانهٔ هر یک از آن تصمیم‌ها دانست؛ اما بستر مشترکشان همان بحران زمستان ۱۳۳۷ است. در داخل ایران، دولت اقبال مجری این سیاست بود و علاء و ارفع، به روایت میلانی، از اکراه شاهنشاه در امضای متن آمریکایی نگران بودند. همین اکراه است که مذاکره با مسکو را، دست‌کم در یک خوانش، به ابزار چانه‌زنی بدل می‌کند. خوانش دیگر، که رایت می‌پسندد، این است که تصمیم از شخص شاهنشاه بود و سپس بهانه‌جویی شد. اسناد آمریکایی «باج‌گیری» را جدی گرفتند و در عین حال امضا را پیش بردند. بدین سان، حتی آنان که نیت دربار را فشار برای کمک بیشتر می‌دانستند، از خیر سند دیپلماتیک نگذشتند، چون ترک آن را پیروزی شوروی می‌دیدند. سفر کوتاه آذر ۱۳۳۸ را می‌توان نخستین نمایش علنی رابطهٔ تازه دانست. رئیس‌جمهور آمریکا چند ساعت در تهران ماند، دربارهٔ تهدید شوروی و عراق سخن گفت، و به نوشتهٔ خویش از پختگی طرف ایرانی تأثیر گرفت. شاهنشاه پنج فرودگاه جنگنده برای جبههٔ عراق می‌خواستند؛ یعنی افق تهدید، در نظر ایشان، دیگر فقط از شمال نبود. کودتای بغداد و جمهوری تندرو عراق، پس از ۱۳۳۷، جنوب غربی را نیز به محاسبهٔ دفاعی افزود. موافقت‌نامه را در برابر تجاوز کمونیستی نوشته بودند؛ اما دغدغهٔ عملی دربار، به گواه همین دیدار، متنوع‌تر از آن ماده بود. لایهٔ نخست، حقوقی است: اعلامیهٔ لندن، حد مجوز کنگره، مادهٔ اول با دو قید توافق طرفین و قطعنامهٔ خاورمیانه، و تصریح هرتر که تعهد تازه‌ای در میان نیست. لایهٔ دوم، سیاسیِ همان زمستان است: یادداشت‌های شوروی، هیئت محرمانه، دیدار رایت، نامهٔ آیزنهاور، شکست مذاکره، و امضای آنکارا در سایهٔ تبلیغات. لایهٔ سوم، میراث بعدی است: «سنتو»، سفر آذر، خوانش شاهنشاه در مصاحبه و در «پاسخ به تاریخ»، و پرسش پاییز ۱۳۵۷. درآمیختن این سه لایه این گمان را پیش می‌آورد که آمریکا در اسفند ۱۳۳۷ پیمانی ناتووار با ایران بست، یا برعکس، که سند هیچ معنایی نداشت. هیچ‌یک دقیق نیست. معنایش همان بود که در متن آمد، و وزنش همان بود که بحران آن زمستان به آن بخشید. در نسبت با مدخل پیمان بغداد و با سفر واشینگتن در ۱۳۳۳، این رویداد حلقهٔ سوم است. در ۱۳۳۳ شاهنشاه از الحاق شتاب‌زده به اتحاد ترکیه و پاکستان تا تقویت نیرو پرهیز فرمودند و از پیمان دوجانبه سخن گفتند. در ۱۳۳۴ ایران به پیمان بغداد پیوست. در ۱۳۳۷، پس از سقوط ستون عراقی پیمان، همان خواست پیمان دوجانبه به متن آنکارا انجامید، اما نه به آن قطعیتی که دربار می‌خواست. بدین سان، مسیر از سفر آیزنهاور تا آنکارا، مسیر افزایش تعهد لفظی آمریکاست، نه مسیر پیمان دفاعی نامحدود. این تشخیص با اسناد هرتر سازگار است و با گلایهٔ بعدی شاهنشاه از ابهام عبارت‌ها نیز. از حیث تعادل روایت، باید جانب احتیاط را نیز نگاه داشت. بازی با مسکو را منابع غربی «باج‌گیری» خواندند؛ تاریخ رسمی شوروی آن را پیشنهادی جدی از تهران دانست که سپس با درخواست الغای مواد ۱۹۲۱ و ۱۹۲۷ به بن‌بست رسید. هر دو می‌توانند پاره‌ای از حقیقت را داشته باشند: دربار هم به چانه‌زنی با غرب نیازمند بود و هم از تهدید شمال نگران. نامهٔ آیزنهاور و اشک رایت را نباید به معنای فرمان‌پذیری یک‌جانبهٔ تهران گرفت؛ امضا، پس از آن نامه‌ها، در متنی انجام شد که واشینگتن از پیش حاضر به دادن آن بود، نه در متنی که دربار در برابر «هر سو» می‌خواست. در مقابل، نباید وزن سیاسی امضا را نیز انکار کرد: پس از کارزار خروشچف، نشستن نمایندگان ایران و آمریکا و ترکیه و پاکستان در آنکارا، پیامی آشکار به مسکو بود، حتی اگر حقوقدانان وزارت خارجه آن را «تعهد تازه» ندانند. در پایان، آنچه این رویداد را در تاریخ سیاست خارجی ایران برجسته می‌کند نه طول متن حقوقی، که فشردگی خطر در چند هفته است. از ورود هیئت شوروی تا نامهٔ آیزنهاور کمتر از دو هفته گذشت؛ از نامهٔ شکست مذاکره تا امضا کمتر از سه هفته. در این فاصله، دربار میان دو ابرقدرت ایستاد، یکی را رنجاند، با دیگری سندی محدود امضا کرد، و تا سال‌ها بعد همان سند را حجت دوستی و یاری خواند. بدین ترتیب، زمستان ۱۳۳۷ و بهار و آذر ۱۳۳۸ را باید با هم خواند: بحران اعتماد با مسکو و لندن، سند محدود آنکارا، و بازدید کوتاه آیزنهاور. هیچ‌یک به تنهایی معنای کامل این فصل را نمی‌رساند. هواداران دربار امضا را نشانهٔ موفقیت در گرفتن تعهد کتبی آمریکا پس از امتناع از عضویت کامل می‌دانند. منتقدان غربی همان امضا را تنظیم دوبارهٔ تعهدهای موجود می‌خوانند و بازی با شوروی را خطری پرهزینه. هر دو خوانش از اسناد برمی‌آید. از این حیث، موافقت‌نامهٔ دفاعی ایران و آمریکا نه پایان جست‌وجوی پیمان قطعی بود و نه آغاز آن. جست‌وجو از سفر ۱۳۳۳ آغاز شده بود و در دهه‌های بعد، در خرید سلاح و در تفسیر همان مادهٔ اول، ادامه یافت. آنچه در ۱۴ اسفند ۱۳۳۷ رخ داد، ثبت رسمی حدی بود که کنگره و «دکترین آیزنهاور» اجازه می‌دادند، در لحظه‌ای که دربار تازه از لبهٔ پیمان با مسکو بازگشته بود. این حد را باید همان‌گونه که هست شناخت: تعهد مشروط، در برابر تجاوز کمونیستی، با اقدام مناسب و توافق طرفین. بیش از این را متن نمی‌گوید؛ کمتر از این را نیز سابقهٔ آن زمستان برنمی‌تابد. با همین حد است که این رویداد در زنجیرهٔ سیاست خارجی ایران پس از مرداد ۱۳۳۲ جای می‌گیرد: پس از قرارداد نفت و سفر واشینگتن و پیمان بغداد و قانون نفت، اینک سندی دفاعی که هم پیوند با غرب را استوار می‌کرد و هم سقفش را آشکار می‌ساخت. این تداوم، خود بهترین دلیل برای خواندن موافقت‌نامه نه چون پایان یک فصل، بلکه چون قاعده‌ای است که فصل‌های بعد سیاست ایران بر آن بنا شد.